Urgência de calendário: a Medida Provisória nº 1.394/2026, a proibição das bets e o Congresso diante do fato consumado

Editada nove dias antes do primeiro turno, a Medida Provisória nº 1.394/2026 proibiu as apostas de quota fixa e extinguiu as autorizações em trinta dias, antes que o Congresso pudesse deliberar. O artigo sustenta que a medida é inconstitucional na forma e no desenho, e que a proibição é a resposta errada.

Resumo. A Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, proibiu em todo o território nacional as apostas de quota fixa e extinguiu, em trinta dias, as autorizações concedidas com base na Lei nº 14.790/2023, sem devolução da outorga e sem indenização. Sustenta-se que a medida é inconstitucional na forma e no desenho. Na forma, porque falta urgência: no mesmo dia, o próprio Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, com pedido de urgência constitucional, o projeto de lei que tipifica os crimes relativos às apostas — prova de que a via legislativa estava disponível e servia. A medida provisória não foi escolhida para ganhar tempo, mas para consumar efeitos antes da deliberação parlamentar, convertendo o Congresso em homologador de fato consumado, às vésperas do primeiro turno das eleições gerais. No desenho, porque a proibição foi imposta sem regra de transição, com retenção integral das outorgas pagas e sem demonstração de que os meios menos gravosos em execução eram insuficientes; e porque, ao suprimir a base legal da modalidade, a medida devolveu a exploração de apostas ao alcance da Lei de Contravenções Penais, ampliando por medida provisória o alcance de norma penal — inclusive contra o próprio apostador, que volta a ser contraventor por dispor do próprio dinheiro. Sustenta-se, ainda, que a proibição é a resposta errada: o adulto capaz decide o que fazer com o próprio patrimônio, e o papel do Estado é regular, informar, proteger os vulneráveis e tratar o jogo patológico, não interditar a escolha. Propõem-se a suspensão cautelar da medida até a deliberação do Congresso, sua rejeição no juízo prévio dos pressupostos constitucionais e a condução da matéria por lei, com transição e disciplina das relações já constituídas.

Palavras-chave: Medida provisória. Relevância e urgência. Art. 62 da Constituição. Apostas de quota fixa. Separação de Poderes. Proporcionalidade. Segurança jurídica. Paternalismo estatal.

1. O problema: a urgência que não é urgência

Medida provisória é remédio de emergência. Não é atalho legislativo, nem instrumento para que o Executivo decida sozinho aquilo que o Congresso Nacional teria tempo de decidir.

Em 25 de setembro de 2026, nove dias antes do primeiro turno das eleições gerais,¹ foi editada a Medida Provisória nº 1.394, que proíbe “a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade de loterias de aposta de quota fixa” em todo o território nacional, extingue em trinta dias as autorizações concedidas com fundamento na Lei nº 14.790/2023 e revoga, quase por inteiro, o marco legal que o Congresso aprovara menos de três anos antes.² O prazo de trinta dias venceu em 25 de outubro de 2026. Nessa data, a comissão mista encarregada de examinar a medida sequer havia sido instalada.³

Sustentamos, sem meias palavras, que a Medida Provisória nº 1.394/2026 é inconstitucional. Na forma, porque não há urgência — e quem o demonstra é o próprio Executivo, que no mesmo dia encaminhou ao Congresso, pela via do projeto de lei com urgência constitucional, a parte penal da mesma política. No desenho, porque a proibição foi imposta sem transição, com retenção do preço das outorgas e sem demonstração de necessidade, e porque reabriu, por medida provisória, a incidência de norma penal. O meio escolhido não serviu para ganhar tempo; serviu para consumar efeitos antes que o Congresso pudesse decidir. É urgência de calendário.

O alvo é preciso, e não há neutralidade a fingir. Não se nega a gravidade do endividamento e do adoecimento associados às apostas, nem se critica o Congresso por debater a matéria. Mas sustentamos que o adulto capaz decide o que fazer com o próprio dinheiro, e que a resposta do Estado ao risco é regular, informar, proteger os vulneráveis e tratar o jogo patológico — não proibir a escolha, nem punir quem a faz. A União pode, por lei, extinguir a modalidade; sustentamos que não deve. E o que ela não pode, nem por lei, é fazê-lo do modo como o fez: sem transição, retendo o preço pago e convertendo o apostador em contraventor.

2. O que a medida provisória fez

A Lei nº 13.756/2018 criou a “modalidade lotérica, sob a forma de serviço público, denominada aposta de quota fixa”.⁴ A Lei nº 14.790/2023 — resultado do Projeto de Lei nº 3.626/2023, de iniciativa do próprio Poder Executivo, encaminhado com pedido de urgência constitucional⁵ — disciplinou a exploração: autorização onerosa do Ministério da Fazenda, outorga limitada a R$ 30 milhões, possibilidade de prazo de duração de cinco anos, requisitos de capital, de integridade, de jogo responsável e de prevenção à lavagem de dinheiro.⁶ O mercado regulado começou a operar em 1º de janeiro de 2025.⁷ Na data da medida provisória, havia 85 autorizações vigentes; a R$ 30 milhões cada, as outorgas somaram R$ 2,55 bilhões.⁸

Em 1º de junho de 2026, foi sancionada a Lei nº 15.421, que dispõe sobre a Copa do Mundo Feminina FIFA 2027. Seu art. 68 determinava que a exploração de apostas de quota fixa relacionadas aos eventos oficiais “será autorizada pelo Ministério da Fazenda” e mandava editar, em até noventa dias, norma sobre “procedimento célere e exame prioritário” desses pedidos.⁹ Menos de quatro meses depois, o dispositivo foi revogado por medida provisória.

A Medida Provisória nº 1.394/2026 dispõe, no essencial:

Art. 1º Ficam proibidas, no território nacional, a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade de loterias de aposta de quota fixa, em meio físico ou virtual, inclusive quando realizadas por agente sediado no exterior que as ofereça a pessoa localizada no território nacional. […]

Art. 4º As concessões, permissões e autorizações para exploração de loterias de aposta de quota fixa concedidas com fundamento na Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023, serão extintas ao término do prazo de trinta dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória, sem prejuízo do cumprimento das obrigações e das vedações previstas durante o período de transição de que trata o Capítulo III.

Parágrafo único. A extinção de que trata o caput decorre de motivo de interesse público e não confere ao agente operador de apostas direito à devolução, total ou parcial, da contraprestação de outorga recolhida nos termos do disposto no art. 12 da Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023, nem à indenização pelo Poder Público.

O art. 7º obrigou os operadores a retirar sites e aplicativos do ar em dez dias, sob pena de bloqueio, e considerou “sem efeito” as apostas em aberto. O art. 2º estendeu a medida às loterias estaduais e distritais e extinguiu, no mesmo prazo, as respectivas concessões. O art. 29 revogou o Capítulo V da Lei nº 13.756/2018, a quase totalidade da Lei nº 14.790/2023 e o art. 68 da Lei nº 15.421/2026. E o art. 1º, § 2º, preservou “as demais modalidades lotéricas autorizadas por lei”.¹⁰

A Exposição de Motivos fundamenta a urgência em um único parágrafo:

A urgência decorre da constatação de que os mecanismos regulatórios atualmente vigentes não têm se mostrado suficientes para assegurar proteção adequada aos direitos e interesses jurídicos afetados pela atividade. A manutenção do regime atual durante o período necessário à tramitação legislativa ordinária permitiria a continuidade dos impactos econômicos, sociais e sanitários que fundamentam a presente proposta. Mostra-se, portanto, necessária a adoção imediata de medidas destinadas a reduzir a exposição de atuais e potenciais apostadores a riscos já amplamente documentados.¹¹

Quanto à magnitude do problema, a Exposição de Motivos afirma que “estudos estimam” que a transferência líquida das famílias às plataformas “pode ter sido de dezenas de bilhões de reais” em 2025 — sem identificar os estudos.¹² Quanto às outorgas, registra que “não há perda de arrecadação tendo em vista que os valores devidos pelas outorgas concedidas já foram integralmente pagos”.¹³

Agora, os dois calendários lado a lado. O da medida provisória: em 25 de setembro, vedação de novos depósitos; até 5 de outubro, saque voluntário; em 6 de outubro, sites e aplicativos fora do ar; em 25 de outubro, extinção das autorizações.¹⁴ O do Congresso: comissão mista designada em 30 de setembro e não instalada até 25 de outubro, sem relator; prazo de emendas prorrogado por ato da Presidência da Mesa “para até 6 dias após a data de realização das eleições gerais”.¹⁵ Quando o Congresso começar a deliberar, deliberará sobre um mercado que já não existe.

3. A medida provisória é cautelar, não plano de governo

A medida provisória ocupa, no desenho de 1988, lugar de exceção. Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco a definem como ato normativo primário “de caráter excepcional no quadro da separação dos Poderes”, de “nítida feição cautelar”, e fixam seu pressuposto: “há de estar configurada uma situação em que a demora na produção da norma possa acarretar dano de difícil ou impossível reparação para o interesse público”.¹⁶ A urgência, portanto, não é a importância do tema, nem a convicção do governo sobre ele. É a impossibilidade de esperar a lei.

O Supremo Tribunal Federal disse o mesmo desde os primeiros anos da Constituição. Na ADI 293-MC, o Ministro Celso de Mello assentou que o que justifica a medida provisória “é a existência de um estado de necessidade que impõe ao Poder Público a adoção imediata de providências, de caráter legislativo, inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação, em face do próprio periculum in mora que fatalmente decorreria do atraso na concretização da prestação legislativa”.¹⁷ O critério é comparativo: a medida provisória só se legitima quando o processo legislativo — inclusive o processo com urgência — não chega a tempo.

Os pressupostos são sindicáveis. O controle é excepcional, mas existe, e existe precisamente para os casos de abuso. Na ADI 2.213-MC, o Plenário afirmou que relevância e urgência “estão sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário”, para “impedir que o presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional”, e advertiu que nada pode justificar o uso abusivo do instrumento, “sob pena de o Executivo, quando ausentes razões constitucionais de urgência, necessidade e relevância material, investir-se, ilegitimamente, na mais relevante função institucional que pertence ao Congresso Nacional”.¹⁸ Na ADI 4.029, a Corte declarou que o parecer da comissão mista representa, “em vez de formalidade desimportante, uma garantia de que o Legislativo fiscalize o exercício atípico da função legiferante pelo Executivo”.¹⁹ Na ADI 5.127, condenou “o uso hipertrofiado de instrumento excepcional — medida provisória —, ordinarizando-o”, que “deturpa diuturnamente o processo legislativo desenhado pela Constituição”.²⁰ E a conversão em lei não sana o vício: a lei de conversão não convalida os defeitos da medida provisória, e a conversão não prejudica o exame dos pressupostos.²¹

Há, por fim, o precedente mais próximo. Na ADI 7.232, o Plenário referendou a suspensão da Medida Provisória nº 1.135/2022, porque “o Presidente da República valeu-se de medida provisória para desconstituir o que deliberado pelo Congresso Nacional”, e sustou seus efeitos “até deliberação do Congresso Nacional”.²² Medida provisória sem urgência não é instrumento para desfazer a deliberação recente do Parlamento.

4. A urgência que o próprio Executivo desmentiu no mesmo dia

É aqui que a Medida Provisória nº 1.394/2026 desmorona.

No mesmo dia 25 de setembro de 2026, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso o Projeto de Lei nº 5.477/2026, com pedido de urgência constitucional nos termos do art. 64, § 1º.²³ O projeto cria um capítulo de crimes na Lei nº 13.756/2018 — entre eles, “explorar ou operar, por qualquer meio, loterias de aposta de quota fixa”, com pena de reclusão de quatro a seis anos — e altera o art. 50 da Lei de Contravenções Penais.²⁴ O Ministério da Justiça e Segurança Pública, que subscreve a Exposição de Motivos da medida provisória, subscreve também a do projeto.²⁵

A razão da divisão é evidente: o art. 62, § 1º, I, “b”, da Constituição veda medida provisória sobre direito penal. Para a parte penal, o Executivo usou a única via que tinha — e a usou com urgência constitucional, que impõe a cada Casa o prazo de quarenta e cinco dias, sob pena de sobrestamento das demais deliberações (art. 64, § 2º). Para a proibição da atividade, escolheu a medida provisória.

Vejamos o que essa escolha revela. Se a via do art. 64, § 1º, bastou para tipificar como crime a exploração de apostas — a resposta mais grave que o Estado pode dar à conduta —, bastava para proibir a atividade. Se o Congresso tem tempo de deliberar sobre reclusão de quatro a seis anos, tem tempo de deliberar sobre a extinção de autorizações administrativas. Compare-se o calendário de deliberação: a medida provisória entra em regime de urgência, sobrestando as demais deliberações, a partir de 9 de novembro de 2026; o projeto de lei, na Câmara, a partir de 13 de novembro de 2026.²⁶ Quatro dias. No que toca à deliberação parlamentar, a medida provisória não ganha tempo algum sobre o projeto com urgência; ganha apenas eficácia antes dela. O argumento de que “a tramitação legislativa ordinária” seria lenta demais não se sustenta diante de um prazo constitucional que o próprio governo considerou suficiente, no mesmo dia, para a parte mais grave da mesma política. Não havia providências “inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação”. Havia a via ordinária, e o governo a conhecia: usou-a.

Dir-se-á que o projeto seguiu a via ordinária apenas porque a Constituição proíbe medida provisória em matéria penal, e que a União não escolheu prazo algum para os crimes. É verdade quanto aos crimes. Não é quanto à proibição. O Projeto de Lei nº 5.477/2026 altera a mesma Lei nº 13.756/2018 que a medida provisória atinge; nada impedia que a proibição seguisse no mesmo projeto, no mesmo dia, sob a mesma urgência constitucional. Dir-se-á, ainda, que o projeto sequer foi despachado em trinta dias — prova de que a lei não viria a tempo. O argumento volta-se contra quem o faz: a urgência constitucional sobresta a pauta da Câmara ao fim dos quarenta e cinco dias, haja ou não despacho, e a comissão mista da medida provisória tampouco foi instalada. A lentidão do Congresso é a mesma nas duas vias. A diferença está só no que acontece enquanto o Congresso não decide: no projeto, nada; na medida provisória, tudo.

O parágrafo da urgência, de resto, prova demais. Afirmar que “a manutenção do regime atual durante o período necessário à tramitação legislativa ordinária permitiria a continuidade dos impactos” é dizer o que se pode dizer de qualquer medida provisória sobre qualquer política: toda lei que se pretende editar visa a interromper algum efeito do regime que pretende substituir. Se a mera continuidade do problema durante a tramitação configurasse urgência, o processo legislativo seria, por definição, sempre lento demais, e o art. 62 deixaria de ser exceção. Um fundamento que serve para tudo não fundamenta nada.

E não há fato novo. O problema que a Exposição de Motivos descreve é crônico e conhecido. O Supremo Tribunal Federal realizou audiência pública sobre o tema em novembro de 2024 e, no mesmo mês, referendou cautelar que suspendeu a publicidade de apostas dirigida a crianças e adolescentes e determinou restrições ao uso de recursos de programas sociais.²⁷ O Ministério da Fazenda editou normas de jogo responsável e de publicidade em 2024 e as endureceu ao longo de 2026; em julho de 2026, foi editada portaria interministerial sobre proteção do consumidor na publicidade de apostas.²⁸ Em junho de 2026, foi sancionado dispositivo que mandava processar com prioridade os pedidos de autorização de apostas para os eventos da Copa Feminina. A Exposição de Motivos não aponta um único fato ocorrido entre junho e setembro de 2026 que tenha transformado em emergência o que, quatro meses antes, era objeto de “procedimento célere e exame prioritário” de autorização. O dano é grave. Não se tornou urgente em setembro.

Urgência que o próprio governo desmentiu no mesmo dia não é urgência: é calendário.

5. O fato consumado e a legislação de palanque

Se não havia urgência, o que a medida provisória oferecia que o projeto de lei não ofereceria? Uma única coisa: eficácia imediata e irreversível, antes da deliberação parlamentar.

A Constituição sabe que a medida provisória produz efeitos antes de ser apreciada e trata disso com cuidado. Rejeitada ou caduca a medida, cabe ao Congresso disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas dela decorrentes (art. 62, § 3º); não editado o decreto em sessenta dias, “as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas” (art. 62, § 11). É a ultra-atividade da medida provisória não convertida, que a doutrina limita às relações formadas durante sua vigência.²⁹ Para um ato que extingue, em trinta dias, todas as autorizações de um mercado, anula as apostas em aberto e retira do ar 188 sites e marcas autorizados,³⁰ a ultra-atividade não é detalhe: é o próprio resultado. A extinção se exaure no dia em que ocorre. Rejeitar a medida depois disso é rejeitar um texto cujo efeito principal já se consumou.

O Supremo Tribunal Federal conhece o risco. Na ADI 4.717, ao lado da violação à reserva de lei que protege os espaços territoriais especialmente protegidos, assentou que, em medida provisória que reduzira unidades de conservação, “não ficou demonstrado, de forma satisfatória, a presença dos mencionados requisitos” de relevância e urgência, mas declarou a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, porque o “irreversível alagamento das áreas desafetadas” já não permitia a reversão ao estado anterior.³¹ A lição é direta: a medida provisória desenhada para consumar efeitos em prazo menor que o da deliberação parlamentar fica imune ao controle — do Congresso e do Judiciário. Por isso a ADI 7.232 sustou os efeitos da medida “até deliberação do Congresso Nacional”. O remédio é suspender antes que o fato se consume, não lamentar depois.

O calendário diz o resto, e não é preciso investigar intenções para lê-lo. A medida foi editada nove dias antes do primeiro turno. A proibição contava, segundo pesquisa de campo realizada entre 17 e 22 de setembro de 2026 — antes, portanto, da edição —, com o apoio de 75% dos entrevistados.³² O prazo de emendas foi prorrogado para depois das eleições, por ato da Presidência da Mesa do Congresso.³³ A comissão mista não foi instalada. O projeto de lei penal, encaminhado com urgência constitucional, aguarda despacho.³⁴ Mendes e Branco descrevem com precisão o efeito institucional desse arranjo: a adoção de decisão de caráter legislativo pelo Presidente da República “funciona, no âmbito do Congresso Nacional, como um ato de exoneração de responsabilidade”.³⁵ Qualquer que seja a intenção, o efeito é este: o anúncio ocorre às vésperas da eleição; o Congresso fica dispensado de votar a matéria em campanha; o mercado acaba antes que alguém precise decidir se deveria acabar. É legislação de palanque: o meio excepcional posto a serviço do calendário, e não da emergência.

A tese não depende de quem ganhou ou perdeu a eleição, nem da posição de cada um sobre as apostas. Depende apenas do art. 62.

6. O desenho da proibição não passa no crivo da proporcionalidade

O vício não é só de forma. Ainda que editada por lei, a proibição tal como desenhada seria inconstitucional — não porque a União não possa restringir ou extinguir uma modalidade lotérica, mas pelo modo como a medida o fez.

Toda restrição a direitos se submete à proporcionalidade, que exige meio adequado, necessário e proporcional em sentido estrito. A necessidade, ensinam Mendes e Branco, significa que “nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos”; e a lei será inconstitucional “se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas”.³⁶ Os mesmos autores registram que a aferição dos chamados “fatos legislativos” — os fatos e as prognoses que o legislador pressupõe — “constitui parte essencial do controle de constitucionalidade”.³⁷

Os meios menos gravosos não eram hipotéticos; estavam em execução. Publicidade dirigida a crianças e adolescentes suspensa pelo Supremo Tribunal Federal desde novembro de 2024; restrições ao uso de recursos de programas sociais; normas de jogo responsável e de publicidade da Secretaria de Prêmios e Apostas, alteradas três vezes em 2026; portaria interministerial de julho de 2026; bloqueio de sites ilegais. Diante desse quadro, a Exposição de Motivos afirma que “o mero aperfeiçoamento dos mecanismos regulatórios não oferece resposta suficiente à dimensão do problema identificado” — e não demonstra por quê.³⁸ Não há avaliação do efeito das medidas adotadas em 2025 e 2026, não há comparação entre alternativas, e o dado central da justificativa — “dezenas de bilhões de reais” — vem de “estudos” que o documento não identifica. O ônus de demonstrar a necessidade é de quem restringe. Afirmar a insuficiência não é demonstrá-la.

A adequação tampouco foi demonstrada. A proibição alcança operadores sediados no exterior e manda bloquear sites, mas a oferta ilegal não desaparece por decreto: até 15 de outubro de 2026, o Ministério da Justiça e Segurança Pública havia encaminhado para bloqueio, desde a edição da medida, 16.627 sites e 3.691 perfis e canais de divulgação de apostas ilegais.³⁹ O regime regulado era precisamente o instrumento de que o Estado dispunha para identificar o apostador, controlar o meio de pagamento e impor as regras de jogo responsável. A medida suprime o instrumento e aposta tudo no bloqueio. O que não se admite é que a escolha seja feita sem qualquer demonstração, por ato do Executivo, com eficácia imediata.

Há ainda a incoerência interna. A medida proíbe as apostas de quota fixa por seus efeitos sobre a saúde e as finanças das famílias, mas preserva expressamente “as demais modalidades lotéricas autorizadas por lei”. O risco de endividamento e de jogo patológico deixa de existir quando a loteria é outra? A medida não diz. Restrição que alcança uma modalidade e poupa as demais, sem critério declarado, fere a isonomia e desmente a própria premissa da necessidade.

Resta a questão de fundo, que é de política pública — e que o escritório não trata como detalhe. A proibição parte da premissa de que o Estado sabe melhor que o adulto capaz o que ele deve fazer com o próprio dinheiro. É a premissa errada. Quem aposta e perde não lesa ninguém além de si; o risco que corre é seu, como é seu o risco de quem especula na bolsa, compra bilhete da loteria oficial ou gasta o salário no que bem entender. O Estado tem deveres reais diante desse risco: proteger crianças e adolescentes, coibir a publicidade abusiva, impedir o desvio de benefícios assistenciais, exigir jogo responsável, reprimir a fraude e a lavagem de dinheiro, oferecer tratamento a quem adoece. O que não lhe cabe é decidir pelo cidadão. A resposta à vulnerabilidade de alguns não é a interdição de todos. Paternalismo não é proteção: é tutela.

7. Sem transição e com o preço retido

O segundo vício do desenho é o da segurança jurídica. A proibição extinguiu em trinta dias um regime que a própria União instituíra em 2023, implantara em 2025 e estendera, em junho de 2026, aos eventos oficiais da Copa Feminina. Não houve regra de transição digna do nome: dez dias para retirar o serviço do ar, trinta para a extinção dos títulos.

Gilmar Ferreira Mendes é categórico: “A ideia de segurança jurídica torna imperativa a adoção de cláusulas de transição nos casos de mudança radical de um dado instituto ou estatuto jurídico”; e, ainda que não haja direito adquirido à manutenção de um regime, “não pode o legislador ou o Poder Público em geral, sem ferir o princípio da segurança jurídica, fazer tabula rasa das situações jurídicas consolidadas ao longo do tempo”.⁴⁰ A Medida Provisória nº 1.394/2026 é a tabula rasa.

E fez pior: ficou com o preço. Os operadores pagaram R$ 2,55 bilhões em outorgas para obter autorizações com prazo de duração de cinco anos.⁴¹ A medida as extinguiu menos de dois anos depois do início do mercado regulado e declarou, no parágrafo único do art. 4º, que a extinção não confere direito “à devolução, total ou parcial, da contraprestação de outorga […] nem à indenização pelo Poder Público”. A Exposição de Motivos explica a escolha com franqueza contábil: “não há perda de arrecadação”, porque “os valores devidos pelas outorgas concedidas já foram integralmente pagos”. O Estado vendeu um direito de cinco anos, entregou menos de dois e reteve o preço inteiro. A isso se dá o nome de enriquecimento sem causa — e não deixa de sê-lo porque o beneficiário é a União. Dir-se-á que a perda se resolve em indenização. É exatamente o que o parágrafo único do art. 4º exclui.

8. A contravenção ressuscitada por medida provisória

A medida provisória não menciona a Lei de Contravenções Penais. Não precisava.

O art. 50 do Decreto-Lei nº 3.688/1941 pune com prisão simples quem estabelece ou explora jogo de azar, e seu § 3º, “c”, considera jogo de azar “as apostas sobre qualquer outra competição esportiva”.⁴² O tipo é completo: a alínea “c”, diferentemente da alínea “b”, não contém ressalva de autorização. O que retirava as apostas de quota fixa do alcance do art. 50 era a lei especial que as criou como modalidade lotérica e serviço público. A medida provisória suprimiu os efeitos dessa lei especial. Suprimida a exclusão, a conduta volta a subsumir-se ao tipo.

O próprio Executivo parte dessa premissa. A Exposição de Motivos do Projeto de Lei nº 5.477/2026 afirma que o projeto “afasta a incidência simultânea da contravenção prevista no art. 50 da Lei das Contravenções Penais” sobre as condutas que tipifica, e o projeto acrescenta ao art. 50 um § 5º com esse fim.⁴³ Só se afasta a incidência do que incide.

E o alcance não se limita ao operador. O § 2º do art. 50 dispõe que “incorre na pena de multa, de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), quem é encontrado a participar do jogo, ainda que pela internet ou por qualquer outro meio de comunicação, como ponteiro ou apostador”.⁴⁴ Suprimida a exclusão, o adulto que aposta o próprio dinheiro em qualquer site — e a medida provisória declara alcançar inclusive os sediados no exterior — volta a ser contraventor. Por medida provisória. É o ponto em que o vício formal encontra o material: pune-se a autolesão consciente, sem lesão ou perigo concreto a bem jurídico de terceiro, em conduta que até 25 de setembro de 2026 era lícita, regulada e tributada pela própria União. O apostador, que a Exposição de Motivos diz querer proteger, é convertido em infrator.

Aqui está o problema constitucional. A Constituição veda medida provisória sobre “toda matéria relativa a ‘direito penal, processual penal e processual civil’”, na síntese de Mendes e Branco.⁴⁵ O conceito de crime do art. 5º, XXXIX, abrange as contravenções, e a reserva legal em matéria penal “há de resultar de lei aprovada pelo Congresso Nacional”, porque “a decisão sobre a criminalização de uma conduta somente pode ser tomada por quem dispõe de legitimidade democrática”.⁴⁶ O Supremo Tribunal Federal, mesmo antes da Emenda Constitucional nº 32/2001, só admitiu medida provisória em matéria penal para normas benéficas — “as que abolem crimes ou lhes restringem o alcance”.⁴⁷ A contrario sensu, a medida provisória que amplia o alcance de um tipo penal está fora da exceção. Suprimir a lei especial que excluía uma conduta do tipo é ampliar o alcance do tipo. Muda o meio; o efeito é o mesmo.

Dir-se-á que alterar o complemento de norma penal em branco não é legislar sobre direito penal, como o Supremo Tribunal Federal admitiu ao permitir que atos infralegais complementem o art. 268 do Código Penal.⁴⁸ O argumento não convence. O art. 268 é norma penal em branco: depende, por definição, de ato que o complete. O art. 50, § 3º, “c”, não é: é tipo fechado, que já descreve a conduta. O que o neutralizava não era complemento administrativo, era uma lei — e só lei pode suprimir a exclusão legal de uma conduta do alcance de norma penal. O governo sabia disso; por isso mandou os crimes por projeto de lei. Esqueceu que, ao suprimir a lei especial por medida provisória, já havia produzido efeito penal.

9. As concessões estaduais dissolvidas sem o Congresso

A medida alcança também as loterias estaduais e distritais: o art. 2º, § 1º, extingue, no mesmo prazo de trinta dias, “as concessões, permissões ou autorizações estaduais e distritais”.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu, nas ADPFs 492 e 493 e na ADI 4.986, que “os estados-membros detêm competência administrativa para explorar loterias” e que “a CF não atribui à União a exclusividade sobre o serviço de loterias”, embora “somente a União pode definir modalidades de atividades lotéricas passíveis de exploração”.⁴⁹ Em 2025, na ADI 7.640, afirmou que “a União não pode ter o monopólio da operação de serviços lotéricos”.⁵⁰ Não se nega à União, portanto, a competência para definir, por lei, as modalidades que podem ser exploradas — inclusive para suprimir uma delas (art. 22, XX). O que o pacto federativo agrava é o vício do meio: um ato do Executivo, sem deliberação do Congresso — onde os Estados estão representados —, dissolve em trinta dias concessões outorgadas pelos Estados e pelo Distrito Federal no exercício de competência que o próprio Supremo Tribunal Federal lhes reconheceu. Quanto mais entes atingidos, menos tolerável a dispensa do processo legislativo.

10. “A urgência é juízo político do Presidente”: o argumento não para em pé

A melhor objeção merece ser enunciada com honestidade. Relevância e urgência são juízos políticos do Presidente da República, e o Supremo Tribunal Federal só admite examiná-los “em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente”;⁵¹ já validou medida provisória por entender que recusar a urgência exigiria juízo sobre a realidade econômica da época da edição;⁵² e, no Programa Mais Médicos, reconheceu a urgência diante da situação do Sistema Único de Saúde, problema evidentemente crônico.⁵³ O dano à saúde e às finanças das famílias é contínuo, e cada dia de espera o agrava. A Advocacia-Geral da União sustenta a “configuração de uma hipótese de urgência superveniente” e afirma que “não se exige que o problema tenha surgido de maneira súbita”.⁵⁴ E o Supremo Tribunal Federal já decidiu, na ADI 526, que a existência de projeto de lei com pedido de urgência não prova, por si, a falta de urgência.⁵⁵

Reconhecemos os fatos que a objeção invoca — a gravidade e a continuidade do dano, a deferência do Tribunal, o precedente da ADI 526. A conclusão não decorre deles, por cinco razões.

Primeira: a deferência ao juízo presidencial pressupõe uma alegação de urgência crível. Esta foi desmentida pelo próprio autor, no mesmo dia, ao confiar ao processo legislativo com urgência constitucional a parte mais grave da mesma política. Não se trata de o Judiciário substituir a avaliação do Presidente pela sua; trata-se de levar a sério a avaliação que o próprio Executivo fez ao encaminhar o Projeto de Lei nº 5.477/2026.

Segunda: a ADI 526 não socorre a medida. Ali, havia projeto de lei sobre a mesma matéria, pendente no Congresso, e a medida provisória respondeu à demora da tramitação; o relator ponderou que a existência do projeto pode até evidenciar a urgência “se o processo legislativo não se ultima no tempo que o Poder competente razoavelmente reputa necessário à vigência da inovação proposta”.⁵⁶ Aqui, não houve projeto para a proibição, nem tramitação a esperar, nem demora a remediar. A medida provisória foi a primeira e única via escolhida para a proibição; o projeto encaminhado no mesmo dia tratava da parte que não podia ir por medida provisória.

Terceira: urgência superveniente exige superveniência. Entre junho de 2026, quando foi sancionada a ampliação das autorizações para a Copa Feminina, e setembro de 2026, a Exposição de Motivos não aponta fato novo. Problema conhecido desde 2024, objeto de cautelar do Supremo Tribunal Federal e de sucessivas normas do Ministério da Fazenda, não se torna emergência por decisão de calendário.

Quarta: dano contínuo não é dano urgente. A continuidade do problema durante a tramitação é inerente a toda reforma legislativa; se bastasse, o art. 62 deixaria de ser exceção. E o dano contínuo tem remédio próprio: o projeto com urgência constitucional — exatamente o que o governo usou para os crimes.

Quinta: os precedentes de deferência não se aplicam. O Tema 33 recusou o controle porque ele exigiria reconstruir, quinze anos depois, a realidade econômica da época da edição; na ADI 5.035, o Tribunal confirmou, à vista da situação do Sistema Único de Saúde, a avaliação do próprio Executivo. Aqui, é a avaliação do Executivo que desmente a urgência. Não há prognose econômica a revisar: o vício está nos documentos do próprio ato — na Exposição de Motivos que justifica tudo e na mensagem de urgência do projeto encaminhado no mesmo dia. É o caso evidente que a ADI 2.527 ressalvou.

A objeção de mérito tampouco resiste. Dir-se-á que a aposta de quota fixa é serviço público, que a autorização da Lei nº 14.790/2023 tinha “natureza de ato administrativo discricionário” e que a União pode simplesmente deixar de prestar o serviço.⁵⁷ O fato é verdadeiro; a conclusão, não. A autorização, discricionária na concessão, foi outorgada com prazo certo de cinco anos e preço fixo. Discricionariedade para outorgar não é licença para extinguir sem transição e reter o preço pago. E o serviço público instituído por lei deixa de ser prestado por lei — não por medida provisória sem urgência.

11. O que o Supremo Tribunal Federal e o Congresso têm de corrigir

Três nós precisam ser desatados, e a leitura correta de cada um é clara.

O primeiro é o da tutela cautelar. Contra a medida tramitam no Supremo Tribunal Federal as ADIs 8.024, 8.027 e 8.028, distribuídas por prevenção ao relator da ADI 7.721; até 25 de outubro de 2026, não havia decisão liminar.⁵⁸ A suspensão deve ser deferida até a deliberação do Congresso, como na ADI 7.232. A extinção das autorizações já ocorrida não torna a cautelar inútil: impede que a medida continue a produzir fato consumado e evita que o Congresso seja chamado a homologar o irreversível — o desfecho que a ADI 4.717 ilustra.

O segundo é o do § 11 do art. 62. Rejeitada ou caduca a medida, o Congresso tem o dever de editar o decreto legislativo do § 3º, disciplinando as autorizações extintas, as outorgas retidas, os saldos dos apostadores e as concessões estaduais. Se se omitir, a ultra-atividade transformará a medida rejeitada em regime definitivo para tudo o que ela já consumou. A omissão, aqui, equivale a aprovar o que se rejeitou.

O terceiro é o penal. Enquanto não houver lei aprovada pelo Congresso, a supressão operada pela medida provisória não pode servir de fundamento para a incidência do art. 50 da Lei de Contravenções Penais sobre a exploração de apostas de quota fixa — e, menos ainda, sobre o apostador, a quem o § 2º do mesmo artigo alcança. Medida provisória não é fonte de tipicidade — nem direta, nem reflexa.

12. O que se defende e o que não se defende

Sustentamos que o adulto capaz decide o que fazer com o próprio dinheiro, inclusive apostá-lo, e que não cabe ao Estado substituir essa escolha pela sua, nem puni-la. O papel do Estado é outro: proteger crianças e adolescentes, vedar a publicidade enganosa ou dirigida a vulneráveis, impedir o uso de benefícios assistenciais, reprimir a fraude e a lavagem de dinheiro, exigir jogo responsável e tratar o jogo patológico como questão de saúde pública — exatamente o que o regime regulado fazia, e podia fazer melhor.

Não se defende a exploração de vulneráveis, nem o operador que descumpre as regras, nem a publicidade sem limite. Não se nega à União a competência para extinguir a modalidade por lei aprovada pelo Congresso; sustenta-se que não deve fazê-lo e que, se o fizer, terá de observar regra de transição e a devolução proporcional das outorgas — sem o que a lei padecerá do mesmo vício de segurança jurídica aqui apontado. Não se emite juízo sobre candidatos, partidos ou o resultado das eleições. E não se nega ao Congresso a competência para decidir a matéria — ao contrário, é a ele que a decisão deve voltar.

Defende-se o cidadão contra a tutela. A tese seria a mesma qualquer que fosse o governo e qualquer que fosse o mercado.

13. Saída: o que precisa ser feito

Crítica sem alternativa é reclamação. Quatro medidas, em ordem de preferência, endereçadas a quem tem o dever de agir.

Primeira, ao Supremo Tribunal Federal: suspender cautelarmente a Medida Provisória nº 1.394/2026 até a deliberação do Congresso Nacional, como fez na ADI 7.232, com fixação de regime de transição para as situações já atingidas.

Segunda, ao Congresso Nacional: instalar a comissão mista e exercer o juízo prévio dos pressupostos constitucionais que o art. 62, § 5º, lhe impõe — rejeitando a medida por falta de urgência, independentemente da posição de cada parlamentar sobre o mérito. Há precedente na mesma matéria: em 2004, o Senado Federal inadmitiu, por ausência dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência, a Medida Provisória nº 168, que proibia a exploração dos bingos.⁵⁹

Terceira, ainda ao Congresso: deliberar a política sobre apostas pela via própria — o Projeto de Lei nº 5.477/2026 já tramita com urgência constitucional e pode receber a disciplina de proibição ou de restrição que o Parlamento entender adequada —, preferindo, no mérito, a regulação à proibição — o regime de 2023, com as correções que a experiência de 2025 e 2026 recomendar —; e, qualquer que seja a escolha, com regra de transição e devolução proporcional das outorgas pagas. Cabe-lhe também editar o decreto legislativo do art. 62, § 3º, para as relações constituídas durante a vigência da medida.

Quarta, ao Poder Executivo: conduzir a política pela via que ele próprio demonstrou conhecer. Se a urgência constitucional serviu para os crimes, serve para o resto.

14. Conclusões

1. A medida provisória é instrumento de exceção, de feição cautelar, e só se legitima quando a providência legislativa é inalcançável pelas regras ordinárias de legiferação. A Medida Provisória nº 1.394/2026 não atende a esse pressuposto.

2. No mesmo dia em que editou a medida, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso, com urgência constitucional, o Projeto de Lei nº 5.477/2026, que tipifica os crimes relativos às apostas. A via legislativa estava disponível e foi considerada suficiente pelo próprio governo para a parte mais grave da mesma política.

3. A Exposição de Motivos funda a urgência em fórmula que serve para qualquer medida provisória, não aponta fato novo e apoia o diagnóstico em “estudos” não identificados. O problema é crônico, conhecido desde 2024 e objeto de regulação em curso, ampliada em junho de 2026.

4. O que a medida provisória ofereceu, e o projeto de lei não ofereceria, foi a consumação dos efeitos antes da deliberação parlamentar: as autorizações foram extintas sem que a comissão mista tivesse sido instalada. Editada nove dias antes do primeiro turno, com tramitação adiada para depois das eleições, a medida é legislação de palanque.

5. O desenho da proibição viola a proporcionalidade, por falta de demonstração da necessidade diante de meios menos gravosos em execução, e a segurança jurídica, pela ausência de transição e pela retenção integral das outorgas pagas.

6. Ao suprimir a lei especial que criou a modalidade, a medida devolveu a exploração de apostas — e a própria participação do apostador — ao alcance da Lei de Contravenções Penais, ampliando por medida provisória o alcance de norma penal, em afronta ao art. 62, § 1º, I, “b”, da Constituição, e punindo a autolesão consciente do adulto.

7. A proibição é, além disso, a resposta errada. O adulto capaz decide o que fazer com o próprio dinheiro; ao Estado cabe regular, proteger os vulneráveis e tratar o jogo patológico, não interditar a escolha. A União pode extinguir a modalidade por lei, mas não deve — e, se o fizer, terá de garantir transição e devolução proporcional das outorgas.

8. O Supremo Tribunal Federal deve suspender a medida até a deliberação do Congresso, e o Congresso deve rejeitá-la no juízo prévio dos pressupostos e deliberar a matéria por lei. Urgência que o próprio governo desmentiu no mesmo dia não é urgência: é calendário.